在矿业圈，具有中美双硕士学位的钱学凯仍然十分活跃，作为一名律师，钱学凯长年注目矿业行业政策动向，在国内外矿产勘查研发投资、矿业收购重组及矿业纠纷等法律问题方面具有非常丰富的经验。日前，就建设项目压覆矿产资源审核、补偿制度涉及的法律问题，钱学凯律师从法律专业角度，对实际操作的流程讲了自己的观点。

　　记者：建设项目压覆矿产资源审核走到了哪些法律历程？　　钱学凯：我国现行建设项目压覆矿产资源审核制度规定载于《矿产资源法》及各级国土资源主管部门的规章制度。《矿产资源法》规定：在建设铁路、工厂、水库、输油管道、电缆线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必需向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门理解中环线工程所在地区的矿产资源产于和铁矿情况。非经国务院许可的部门批准后，不得压覆最重要矿床。可见，建设项目压覆矿产资源审核是《矿产资源法》彰显国土资源主管部门的一项最重要行政权力，其性质归属于行政许可，目的通过行政审核程序维护国家矿产资源，确保建设项目的顺利进行，确保矿业权人的合法权益。

　　2000年12月28日，国土资源部印发了《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审核工作的通报》（以下全称386号文件）。文件规定，必须压覆最重要矿产资源的建设项目，由建设单位明确提出压覆最重要矿产资源申请人，省级国土资源主管部门展开审查，并开具评估报告；必须力覆非最重要矿产资源的建设项目，由建设单位提出申请，由县级以上地质矿产主管部门审查，并开具评估报告，报省级国土资源主管部门批准后。　　2010年9月8日，国土资源部又印发了《关于更进一步作好建设项目压覆最重要矿产资源审核管理工作的通报》（以下全称137号文件）。

其中规定，凡建设项目实行后，造成其力覆区内已查明的最重要矿产资源无法开发利用的，都不应按规定审批，予以批准后，不得压覆最重要矿产资源。建设项目压覆最重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审核；压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源铁矿注册管理办法》序言所佩矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）总计查明资源储量约大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模超过大型并且力覆占到1/3以上的，由国土资源部负责管理审核。

凡合乎审核拒绝的压覆最重要矿产资源申请人，国土资源部自法院之日起20个工作日内作出要求，并通报申请人。137号文还对压矿补偿范围作出了规定。　　记者：137号文件与386号文件有哪些区别？又有什么联系？　　钱学凯：386号文件没对压覆矿产资源审核和矿业权人经济补偿的程序作出明确规定，只是实质地回应压覆矿产资源批准后程序在再行，对矿业权人的经济补偿程序在后，在压覆矿产资源行政审核过程中，矿业权人既没知情权，也没参与权，不能在压覆矿产资源国家发改委后被动地与建设单位进行谈判。

此外，386号文件只规定了采矿权人与建设单位签定补偿协议，对压覆探矿权项目没作出涉及规定。　　而137号文件则在补偿规定中具体用于了矿业权人的概念，仍然对压覆探矿权和采矿权展开区分，同时将建设单位与矿业权人签定的补偿协议作为对压矿审核程序的不可或缺文件，将补偿程序前置，从而防止了矿业权人陷于因行政机关先行国家发改委再行与建设单位协商补偿的被动局面。此外，137号文件还明确规定了建设项目压覆矿产资源的补偿范围，建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还不应同时与矿业权人签订协议，协议不应还包括矿业权人表示同意退出被压覆矿区范围及涉及补偿内容。

补偿范围应以还包括两项：一是在当前市场条件下，矿业权人被压覆资源储量应缴的价款，使用权获得的除外；二是所压覆的矿产资源承担的勘查投资、已建的铁矿设施投放和迁往适当设施等必要损失。　　与386号文件比起，137号文件做到了较小调整，主要展现出在六个方面：第一，调整了最重要矿产资源的概念，同时仍然对非最重要矿产资源的压覆审核作出规定。

第二，新的界定了最重要矿产资源范围，更加多地下敲了审批权。第三，对建设项目压覆最重要矿产资源的审核程序作出了具体明确的规定，更加便于操作者。

第四，将建设单位与矿业权人签订协议作为审核必备条件，从程序上给与矿业权人插手的权利。第五，审核结果通报矿业权人，从而使矿业权人有了更加多的知情权。第六，具体了审核工作期限。　　137号文件公布以来，各地国土资源主管部门先后公布了适当的审核管理文件，对建设项目压覆矿产资源审核权限和管理流程作出了规定。

　　记者：在实际纠纷案件审理中，压矿补偿原则主要依据哪些条款？　　钱学凯：法院在解决问题民事侵权行为诉讼纠纷过程中，对适用法律有严苛的标准。荐个案例：在唐山某不锈钢公司与当地一家煤炭公司侵权行为损害赔偿纠纷裁决案中，最高人民法院的民事起诉书指出，不锈钢公司（建设单位）所提到的《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审核工作的通报》与《河北省建设项目压覆矿产资源管理暂行办法》，主要是为了防止和增加建设项目压覆最重要矿产资源而作出的规定，其拒绝在研发建设项目之前，对地下矿产资源展开压覆评估、审查、批准后等。

而当地这家煤炭公司（矿业权人）控告催促的是力覆再次发生之后不锈钢公司赔偿金其投产所导致的损失，并非专门从事建设项目研发前确认否压覆矿产资源的问题。　　压矿补偿原则仍然是压矿纠纷案件审判中争议的焦点，目前有两种了解。

一种意见指出，侵犯探矿权的，不应仅有赔偿金探矿权人的必要投放，而不该补偿探矿权人有可能取得的适当利益。因为未来否能获得采矿权尚能不确认，探矿权人能否取得实际收益也不确认。另一种意见则指出，侵犯探矿权不应赔偿金其适当的财产价值。而对于探矿权财产价值的确认，是十分专业且简单的问题，故可以考虑到将探矿权价值评估这一专业问题交由具备探矿权评估资质的适当机构来已完成。

在适当的专业机构开具专业检验报告之后，法院可以将探矿权检验报告所确认的探矿权价值数额作为明确确认探矿权人损失的赔偿金依据。　　137号文件规定的补偿范围原则被行业广泛解读为必要损失原则。虽然部门规章不是人民法院审理案件的依据，但在实践中，当事人往往不会提到该规定作为拒绝接受或容许赔偿金的依据，这造成压矿纠纷审判适用法律有冲突之处。　　在内蒙古锡多铁路股份有限公司与天津华北地质勘查总院的探矿权纠纷案中，针对侵犯探矿权的损害赔偿问题，最高人民法院民一庭仲伟珩法官撰文指出，根据侵权行为责任法的涉及规定，侵犯探矿权的，不应分担适当的侵权行为责任。

对侵犯探矿权的损害赔偿，不应是对探矿权作为一种独立国家的用益物权财产价值的赔偿金，而不是特指对探矿实际投放的必要损失的赔偿金；对探矿权的财产价值，适当时人民法院可以委托有资质的专业评估机构不予确认。　　记者：签定补偿协议与压矿审核之间有什么关系？　　钱学凯：137号文件通过两个方面，对386号文件有关压矿补偿规范展开了补足和修改，一是将386号文件规定的审核程序展开了调整，将建设单位与矿业权人签定补偿协议作为压矿审核的不可或缺程序，从而敦促建设单位为了早日取得压矿国家发改委尽早与矿业权人达成协议补偿协议，事实上将力矿补偿程序提早，对矿业权人的利益从程序上给与维护。二是对压矿补偿范围展开了规定，实质上对补偿项目展开了限定版，减少了矿业权人的预期，对建设项目的成功前进起着了促进作用。此外，137号文件还交会土地管理措施，更进一步前进压矿审核，凡申请人办理土地预审或用地审核的，要按照有关规定，递交省级国土资源行政主管部门开具的未压覆最重要矿产资源证明或压覆最重要矿产资源储量注册有关材料。

否则，未予法院其用地申请人。因为储量注册是以压矿审核作为前提条件，故实质上把用地审核与压矿审核展开了绑。

　　这一左一右的政策规定看上去是一个均衡之策，但依然不存在着一些问题。首先，对压矿不道德展开审核与压矿补偿是几乎有所不同性质的事情，前者是国土资源部门基于法定职权的行政不道德，后者则是民事主体之间因侵权行为而展开赔偿金或补偿的民事合约不道德，压矿审核主要是为了防止和增加建设项目压覆最重要矿产资源而作出的规定，其拒绝在研发建设项目之前，对地下矿产资源展开压覆评估、审查、批准后等。

行政机关主要考虑到建设项目压矿否合理和适当，否过多地导致资源毁坏和浪费，而在市场经济条件下，矿产资源勘查研发基本上是商业投资不道德。两者之间的不给定，有可能造成建设单位因为如期拿将近压矿国家发改委，进而拿将近土地审核申请，从而影响了建设项目的建设工程进度。这虽然在一定程度上维护了矿业权人的利益，但对建设单位某种程度也有不公平之处。　　其次，由于压矿补偿必须经过调查评估的程序很简单，建设单位与矿业权人短时间内无法几乎达成协议完全一致，因而无法迅速已完成补偿协议签定及涉及工作。

为了符合国土资源部门关于压矿审核由建设单位获取与矿业权人签定补偿协议的拒绝，许多建设单位与矿业权人实质上只签定意向性协议。《国土资源部关于更进一步改良建设用地审查审批工作提升审核效率有关问题的通报》第二条第二款规定：建设项目用地压覆已设置矿业权最重要矿产资源时，对于建设单位与矿业权人在短期内无法签定补偿协议的，建设单位与矿业权人可再行签定意向性协议。这样，一些单位为了应付通过审核，签定补偿协议程序只是流于形式，甚至在某些情况下还产生了负面效果。

例如，福建省一家矿业研发有限公司与某一线路的铁路（闽赣）公司筹备组签定了探矿权压覆补偿意向书。双方誓约，建设单位施工阶段实行的项目显然压覆了矿权区块，矿业权人表示同意对方展开适当补偿后退出压覆部分区块的探矿权。补偿标准以国家有关法律法规为依据，并根据矿业权人实际投放及获得地质成果确认，明确补偿费自行协商并签定补充协议。这一协议对建设单位而言更有意义，因为它符合了压矿审核的形式要件。

矿权所在地的省国土资源厅鉴于建设单位和矿权人签定补偿协议，才不会表示同意建设单位压覆矿业权人所属的矿区。但是，这种意向书对矿业权人则没过于多的现实意义，因为双方实际未规定实质约束条款；忽略，由于条款设计不慎重，反而为日后纠纷祸根了隐患。建设单位在签订协议后，不遵守协议，矿业权人多次向铁路部门、地方政府主管部门体现情况，皆并未获得回应，诉至法院。法院裁决指出，由于矿业权人在后来没办理探矿权沿袭（实质上国土资源主管部门在铁路项目建设立项后也未予办理探矿权沿袭），造成探矿权人的探矿权过热，不合乎意向书规定的施工开始时显然压覆了探矿权区块的条件，从而上诉矿业权人拒绝补偿的催促。

虽然我们对这一裁决结果持有人有所不同意见，但当事人盲目草率签下也是其权利失去的最重要原因。因此，我建议对实践中压矿审核之前建设单位与矿业权人签定补偿协议的这一拒绝作出必要调整，仍然规定建设单位一定要在压矿国家发改委前与矿业权人签定补偿协议，而是拒绝建设单位遵守查找和通报矿业权人义务后，矿业权人如果无法与建设单位达成协议赔偿金与补偿协议的，应该自行展开证据挽救，双方可以通过诉讼解决问题纠纷，但矿业权人对经过批准后的压矿项目无权明确提出暂停侵权行为的催促，只可以拒绝法院给与赔偿金或补偿。

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